Сегодня в фокусе нашего внимания будет следующая историческая дата – 5 апреля.

Именно 5 апреля 2016 года Президент России В.В. Путин Указом № 156 постановил упразднить Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, передать её штатную численность, полномочия и функции Министерству внутренних дел и создать в центральном аппарате МВД России Главное управление по контролю за оборотом наркотиков, то есть вернуться к практике похожей на ту, которая существовала до 2002 года.

Почему это произошло? Ответ лежит на поверхности. Результаты деятельности многочисленных подразделений ФСКН ничем не лучше результатов тех малочисленных подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (НОН), которые были упразднены в МВД при создании сначала Государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, а затем Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее – ФСКН). Совершенно непонятно другое. Как могло случиться так, что ФСКН, наделённая и самостоятельностью (прямое подчинение Президенту России), и политическими полномочиями, о которых милицейские подразделения по борьбе с наркопреступностью даже мечтать не могли, оказалась такой "неизлечимо" неэффективной, что единственным выходом стало её расформирование?

Надеюсь, что участие в создании Отдела по контролю НОН (1992) и Управления по борьбе с НОН (1993) в ГВУД СПб и ЛО, включая создание отделов, отделений и групп в горрайорганах, а главное опыт руководства их деятельностью до 1999 года помогут мне найти правильный ответ на весьма непростой вопрос: "Почему рожденный в 2003 году Комитет госнаркоконтроля РФ, а точнее продолжатель его дела ФСКН РФ (с 2004 года) стала настолько неэффективной, что спустя 13 лет была расформирована?"

Ключевые слова названий Указов Президента РФ, "создавших" ФСКН (№ 1068 от 2002 и № 306 от 2003), "совершенствование государственного управления" подсказывают, что правильное направление поиска ответа лежит в плоскости науки об управлении. Она исходит из того, что, независимо от отрасли управления, общим для всех является то, что управление имеет место тогда, когда наличествуют четыре компонента. Это объект управления, субъект управления, методы управления и цель управления, "то есть, во имя чего субъект начинает бороться за власть над объектом управления. В совокупности они образуют так называемые системы управления..." (Г.М. Галуцкий. Управляемость культурой и управление культурными процессами. М. 1998. С. 28).

Поэтому мы рассмотрим антинаркотическую деятельность ФСКН как системы управления, придерживаясь следующего плана: 1. ФСКН и цель управления. 2. Объект управленческого воздействия ФСКН (наркосреда, органы власти, общество). 3. Методы ФСКН, используемые для воздействия на объект. 4. ФСКН как субъект антинаркотической деятельности.

Приступая к выполнению составленного плана, хочу сразу отметить важный момент. Если совершена ошибка в целеполагании (например, отсутствие миссии, цели), то она негативно влияет на субъект управления, приводит к использованию не тех методов, которыми надо воздействовать на объект, и деятельность такого субъекта в принципе не может стать эффективной.

ФСКН и цель управления

В данном разделе попробуем понять, была ли у нового ведомства на момент создания четкая цель? И, если была, то соответствовала ли она цели государственной антинаркотической политики, содержание которой было раскрыто в статье 4 принятого в 1998 году Федерального закона № 3-ФЗ, как "постепенное сокращение числа больных наркоманией и сокращение количества наркопреступлений"? Хочу подчеркнуть, что, осмысливая поставленные вопросы, мы должны учитывать тот факт, что задолго до создания ФСКН у государства уже была закрепленная в законе цель государственной антинаркотической политики (курсивом она приведена выше).

Поэтому давайте сначала вспомним, как эта цель появилась в законе, и кто именно сформулировал её (нарколибералы или сторонники мер адекватных остроте наркоситуации). Так как любое суверенное государство является основным субъектом управления процессом противодействия наркомании и связанной с ней наркопреступности, то с момента образования России, как независимого государства (1991), Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков (УНОН) МВД России стало разрабатывать закон, устанавливающий правовые основы государственной антинаркотической политики и инициировать попытки принятия его Государственной думой РФ.

Из-за упорного сопротивления сторонников либеральной государственной наркополитики в Госдуме и Президента России Ельцина Б.Н., возражавших против возвращения в новый закон существовавшего в советское время "запрета потребления наркотиков без назначения врача", принять необходимый стране нормативно-правовой акт удалось только спустя 5 лет. О том, чья это заслуга отлично написал Б.П. Целинский (стаж антинаркотической работы 41 год): "Одними из создателей и бессменных руководителей антинаркотического ведомства в составе МВД были генерал-лейтенант милиции А.Н. Сергеев и полковник милиции Б.Ф. Калачёв (кандидат юридических наук), которые были не только отличными организаторами и практиками, но и учёными-исследователями, авторами-разработчиками Федерального закона РФ от 1998 № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", а также множества научных трудов по проблемами противодействия незаконному обороту наркотиков".

Итак, сейчас мы понимаем, какая сложилась ситуация. Возникло новое государственное ведомство (правоохранительный орган с политическими полномочиями), которое должно было определить цель своей деятельности в наркополитике (еще лучше миссию – ответ на вопрос "Зачем ФСКН создана?"). Но у государства, как целого, в Федеральном законе № 3-ФЗ уже есть нормативно закреплённая цель, сформулированная уникальными профессионалами антинаркотической службы МВД России.

Посмотрим, как поступило руководство ФСКН в этой ситуации. Обратим внимание на "Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" (далее – Положение о ФСКН). В нём хорошо изложены частности (чем является ФСКН, кому подчиняется, какие основные задачи решает и так далее), но, к сожалению, нет главного – ни миссии, ни цели ФСКН.

Такое можно понять, если бы Положение о ФСКН "сотворили" до 1998 года, то есть, до завершения в Государственной Думе РФ многолетней борьбы вокруг законопроекта возвращающего запрет потребления наркотиков без назначения врача (ст. 40) и впервые утверждающего цель государственной политики "в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту" (ст. 4). Но в 2004 году, когда уже 5 лет действовал Федеральный Закон РФ № 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", в котором нормативно закреплена цель государственной антинаркотической политики: "постепенное сокращение числа больных наркоманией и сокращение количества наркопреступлений", утвердить Положение о ФСКН (Указ N 976 от 28 июля 2004 г.), не прописав в нём цель, а ограничившись перечнем только основных задач, представляется мне фатальной ошибкой.

Допускаю, что формулировка цели государственной политики в ФЗ №3 1998 года могла не понравиться руководству нового ведомства (ФСКН). Но в таком случае оно должно было, не меняя смысла, отредактировать её в более точную формулировку и по возможности улучшить, например: "постепенный перевод в устойчивую ремиссию как можно большего количества больных наркоманией и постепенное сокращение количества наркопреступлений в административно-территориальных образованиях". И уже в таком виде, включив его в своё Положение, дать ответ на ключевой вопрос: "Зачем создана ФСКН?"

Короче, возникла ситуация, недопустимая с точки зрения науки управления. У Российского государства и общества в борьбе с наркоугрозами цель есть, а у главного ответственного за наркоситуацию в стране федерального органа исполнительной власти (ФСКН) цели нет.

При этом у государства не просто есть цель, а есть цель правильная! Её достижение, даже первые практические шаги, приближающие к ней, ведут к денаркотизации – процессу, к которому готовы присоединиться все здоровые силы общества (в память о их деятельности вообще следует написать отдельную книгу). А у ФСКН не просто нет цели, у неё есть шесть задач, сформулированных в Положении о ФСКН. С точки зрения трудности их решения на практике они очень разного "калибра". Например, совершенно традиционная для правоохранительного органа задача "выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений" соседствует с абсолютно новой задачей "участие в разработке и реализации государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту". А что если решение одной задачи будет противоречить решению другой?

Полагаю, что выявленные нами особенности "целеполагания" должны были влиять на эффективность деятельности ФСКН крайне негативным образом.

Перейдем к рассмотрению объекта управленческого воздействия ФСКН (наркосреды, органов власти, общества).

Продолжение: часть 3.