1. Цель и область применения

Антинаркотическая политика является прерогативой государства и требует разработки национальных планов действий и стратегий, которые отражают многообразие ситуаций в различных государствах. Для эффективного использования подобного многообразия опыт других стран обсуждается и принимается во внимание. Желание узнать о различных аспектах антинаркотической политики в странах Европы не может быть в полной мере удовлетворено, поскольку знание языка для многих остается серьезным препятствием: ведь у многих важных документов не существует переводов на другие языки. В настоящий момент уже существует и постоянно растет число документов, основанных на доказательно – обоснованных исследованиях, а также число руководств, пособий и сборников материалов с примерами передового опыта. В то же самое время при разработке и реализации планов действий и стратегий необходимо учитывать большое число международных правовых и политических документов. Также существуют различные инструменты, разработанные международными правительственными и неправительственными организациями. Однако качественные обзоры, которые бы позволили руководителю быстро найти актуальные для его работы документы и инструменты, либо очень редки, либо не существуют вообще. Число доступных ресурсов выросло до такой степени, что зачастую их просто невозможно адекватно обработать. Более того, огромная часть материалов в широком доступе предназначена в основном для специалистов и очень редко – для руководителей. Цель данного документа для лиц, ответственных за разработку антинаркотической политики, – сделать краткий обзор основных принципов, документов и инструментов, которые могут быть полезными при разработке, пересмотре и реализации антинаркотической политики и стратегии, а также планов действий. Все ключевые элементы согласованной антинаркотической политики и эффективных стратегий приводятся здесь в виде списка руководящих принципов. Более того, к данному документу прилагается подборка актуальных документов, инструментов и ресурсов, предложенных Европейскими и международными организациями (см. Приложение 1), а также несколько важных наблюдений и выводов руководителей о существующей практике (см. Приложение 2). В конце документа приводится список наиболее часто употребляемых сокращений.

2. Контекст

В настоящее время общество сталкивается с проблемой зависимости: будь то физическая зависимость от нелегальных наркотиков и легальных веществ (например, алкоголь и никотин) или психическая зависимость от азартных игр, интернета, электронных игр или нарушений питания. Постоянно растущая доказательная база указывает на то, что системы рецепторов нейромедиаторов в нашем мозгу функционируют совсем не строгом соответствии с теми категориями и определениями, которые содержатся в существующих политических документах и инструкциях (например, разделение на легальные и нелегальные наркотики). А это значит, что проблемы, связанные с наркотиками, должны решаться в более широком контексте зависимости. В то же самое время, незаконный оборот наркотиков и торговля ими может представлять угрозу для стабильности общества международной безопасности. Нелегальные наркотические средства создают теневую экономику, которая в силу своего объема, также представляет значительную угрозу для официальной экономики. Отсюда следует, что политика по борьбе с употреблением наркотиков и незаконным оборотом наркотических средств будет оказывать влияние на экономическую политику и на политику по вопросам безопасности. Кроме того, антинаркотическая политика должна учитывать последствия для социальной сферы и сферы здравоохранения. Все меры в рамках антинаркотической политики должны быть разработаны в свете в соответствии с существующим законодательством в области прав человека.

3. Составные элементы антинаркотической политики

Отправной точкой в рамках любой антинаркотической политики или стратегии является понимание того, что наркотики остаются угрозой для здоровья граждан, а незаконный оборот наркотических средств – угрозой для безопасности и общественного порядка. При работе по данным вопросам антинаркотическая политика предпринимаемые в ее рамках меры должны отражать солидарную ответственность – как по защите прав человека, так и по уважению верховенства закона. Только при следовании данным принципам можно достичь устойчивых результатов в борьбе на благо общества с употреблением нелегальных наркотиков и незаконным оборотом наркотических средств.

Чтобы антинаркотическая политика была успешной и привела к желаемым результатам, необходимо рассмотреть и обсудить ожидаемые эффекты и последствия в более широком политическом контексте, затрагивая все ее релевантные (прямые и косвенные) аспекты.

3.1. Подход, основанный на защите прав человека

Принятие на вооружение подхода, основанного на защите прав человека, означает инкорпорирование всех применимых стандартов в сфере защиты прав человека в антинаркотическую политику, стратегии, планы действий и процессы по их реализации. Это обеспечит наилучшее соответствие стандартам и будет являться конкретным способом защиты прав человека.

В данном контексте термин "права человека" означает законные права, закрепленные в рамках действующих правовых документов, например, в конвенциях Совета Европы.

Вывести права человека на передний край антинаркотической политики означает обеспечить баланс между правами человека общественными интересами, как способа более эффективного решения проблем, связанных с психоактивными веществами. Кроме того, подход, в основе которого лежит защита прав человека, позволяет комплексно решать многомерные проблемы, принимая во внимание целый спектр взаимосвязанных взаимоусиливающих негативных факторов, но избегая стигматизации, дискриминации, незащищенности и социального исключения. Таким образом, антинаркотическая политика, ориентированная на права человека, имеет потенциал для более эффективного охвата незащищенных групп в обществе.

Поощрение и обеспечение активного участия целевой группы (например, потребителей наркотиков и их родственников) в разработке антинаркотической политики является не только хорошей демократической процедурой, но и реальным механизмом для повышения эффективности мер и увеличения зоны действия данной политики. Участие целевых групп является важным источником расширения возможностей, а также способом привлечения всех непосредственно заинтересованных лиц в качестве ресурса при активном поиске решений.

3.2. Точка зрения системы здравоохранения

Через свою государственную политику правительство заботится о здоровье, безопасности и благополучии своих граждан. Употребление психоактивных веществ и зависимости связаны с различными физическими и психическими заболеваниями, и, в свою очередь, влияют на физическое и психическое здоровье человека. Но данная проблема не является сугубо медицинской. Такие социальные детерминанты, связанные с употреблением психоактивных веществ, как: личность потребителя наркотиков, его отношение, ожидания, мотивация, жизненная ситуация и социальный контекст подчеркивают общую социальную связь данного явления. Кроме этого, появляется наркопреступность, нарушения общественного порядка, угроза безопасности граждан, а также финансовые и экономические последствия. Поскольку антинаркотическая политика, прежде всего, затрагивает такие вопросы как физическое и психическое здоровье человека, а также общий социальный контекст и общественную безопасность, то она по праву считается вопросом из области здравоохранения.

Ранее вмешательство и первичная профилактика являются ключевыми механизмами для уменьшения влияния факторов риска и усилению влияния защитных факторов на человека, который незащищен и/или рискует начать употреблять наркотики. Здесь речь идет не только о раннем вмешательстве в жизнь потребителя наркотиков, но также и о вмешательстве на ранних стадиях, когда потенциальные проблемы еще только начинают развиваться. А это значит, что возможными целевыми группами являются не только дети и молодежь, но вообще все люди, которых можно назвать незащищенными или относящимися к группе риска. Раннее вмешательство заключается в определении и решении проблемы на такой ранней стадии, что проблема либо исчезает совсем, либо уменьшается даже при незначительном вмешательстве.

3.3. С прицелом на незащищенные группы

Среди государств-членов Совета Европы наблюдается широкий консенсус по поводу того, что антинаркотическая политика должна уделять особое внимание группам населения, которые находятся в особой зоне риска и считаются незащищенными перед угрозой наркомании. К таким группам относятся: несовершеннолетние в воспитательных учреждениях открытого и закрытого типов, ученики и студенты с академической неуспеваемостью, несовершеннолетние из неблагополучных семей или районов, любители походов по ночным клубам, а также люди, рискующие стать социально исключенными, и маргинализованные группы. Особое внимание следует уделять детям из семей с проблемами зависимости и людям, получившим травму в результате жестокого обращения или сексуального насилия. Результаты исследований указывают на то, что для данных групп характерен высокий риск начала употребления наркотиков в раннем возрасте и быстрый переход к проблемному потреблению наркотиков по сравнению и людьми, являющимися представителями социального "мейнстрима".

Для эффективного снижения риска возникновения проблем с употреблением наркотиков и для решения этих проблем там, где они с большей вероятностью могут проявиться, антинаркотическая политика должна ставить перед собой в качестве приоритета цель охватить своими мерами все вышеназванные незащищенные группы. Одним из ключевых элементов в достижении этой цели является обеспечение адекватного доступа к услугам с одной стороны, и предпринятие селективных и адресных действий – с другой.

3.4. Доказательно-обоснованные подходы в антинаркотической политике

Доказательно-обоснованная политика и практика – это такая политика и практика, которая эффективно использует доступную доказательную базу для формулирования политики выработки указаний по ее успешной реализации. Доступная доказательная база помогает понять, какие из существующих мер продемонстрировали свою эффективность, а какие, наоборот, оказались малоэффективными или совсем неэффективными. Однако по некоторым вопросам доказательная база еще слишком ограничена, а по другим вопросам она может вызвать больше вопросов, чем дать ответов. Соответственно, в тех сферах, где есть достаточная доказательная база, она должна быть использована для формулирования приоритетов. А в тех сферах, где доказательная база слишком мала, либо отсутствует совсем, следует поощрять эксперименты и применять подходы, основанные на этических принципах.

Незаменимыми являются практические механизмы по объединению политики и науки при проведении систематического обзора существующей доказательной базы для ее лучшего понимания, а также возможного толкования и применения. Здесь не требуется создания новых структур или учреждений. Это, в основном, означает увеличение числа органов и мероприятий, где ученые и чиновники уже встречаются и обмениваются информацией: разнообразные совещательные органы и комиссии, мероприятия по обзору и оценке эффективности проводимой политики, брифинги, а также различные тренинги и образовательные программы. Подобные механизмы взаимодействия между политикой и наукой помогают пересматривать и обрабатывать результаты исследований и доступную доказательную базу. Актуальную информацию нужно синтезировать и формулировать таким образом, чтобы она отвечала потребностям руководителей. Она должна расписывать варианты политики и рассматривать потенциальные воздействия, последствия и риски.

3.5. Согласованность антинаркотической политики в отношении легальных и нелегальных наркотических средств

Рост полинаркомании, а также данные из нейробиологии и результаты исследований природы зависимости привели к появлению более целостных подходов в борьбе с наркоманией. Тот факт, что зачастую наркотическая зависимость и другие виды зависимости взаимосвязаны, требует согласованности последовательности между элементами антинаркотической политики – посвященными легальным и нелегальным наркотикам, а также другим видам психологической и физической зависимости, в частности, от лекарственных препаратов, азартных игр и интернета. В конечном счете, здоровье и все чаще благосостояние граждан становятся общей отправной точкой для подходов в рамках антинаркотической политики, которые объединяют легальные и нелегальные наркотические средства в стремлении разработать более полные ответные меры. Таким образом можно предотвратить ситуацию, когда меры антинаркотичекой политики в одной сфере противоречат целям политики в другой.

Концепция "согласованности" по отношению к легальным и нелегальным психоактивным веществам, может служить в качестве основы для национальной антинаркотической политики, которая бы принимала во внимание взаимосвязь и взаимодействие различных социальных и политических проблем, связанных с употреблением и злоупотреблением различными психоактивными веществами. Антинаркотическая политика – это нечто большее, чем простой набор законов и программ; она требует последовательности между своими элементами. Чтобы быть эффективной и иметь широкое воздействие, антинаркотическая политика должно учитывать свое взаимодействие с другими областями: экономической политикой, семейной политикой, молодежной политикой, политикой по занятости населения и т.д. Непринятие во внимание подобных контекстуальных факторов обязательно породит риски, в результате которых даже самые благая политика в одной области приведет к непоследовательности в целях в другой области, а возможно, и вовсе к неблагоприятным последствиям.

3.6. Сбалансированный подход между мерами по снижению предложения наркотиков и и мерами по снижению спроса на них

В настоящий момент во всех актуальных правовых и политических документах оговаривается, что в рамках антинаркотической политики должен соблюдаться баланс между мерами по снижению предложения наркотиков и мерами по снижению спроса на них. В этой связи очень важно, чтобы данный баланс находил адекватное отражение в бюджетных ассигнованиях и постановке приоритетов. Для эффективного функционирования сбалансированной антинаркотической политики следует обеспечить координацию и сотрудничество между секторами, ответственными за снижение спроса и предложения. В рамках антинаркотической политики особенно важно, чтобы правоохранительные органы эффективно сотрудничали с органами социальной защиты и здравоохранения и дополняли друг друга в своей работе.

3.7. Меры по снижению предложения наркотиков

Меры по снижению предложения наркотиков относятся к ведению правоохранительных органов и традиционно включают в себя действия по перехвату и аресту партий наркотиков, подрыв деятельности наркорынков, а также сотрудничество с пограничной таможенной службами на национальном и международном уровне. Однако для эффективности стратегии по снижению предложения наркотиков борьба с отмыванием нелегальных доходов и борьба с коррупцией одинаково важны.

Незаменимыми инструментами любой согласованной стратегии по снижению предложения наркотиков являются: для легальных психоактивных веществ – такие меры регулирования, как лицензирование, ограничение по возрасту и контроль за распространением, а для нелегальных наркотических средств – контроль за синтетическими наркотиками и легальными химическими прекурсорами.

Чтобы быть эффективным средством сдерживания и инструментом по истощению финансовых ресурсов наркоиндустрии, системе уголовного правосудия необходимо применять эффективные способы ареста выручки, прибыли и активов от незаконного оборота и продажи наркотиков, а также санкции против различных сетей и учреждений, участвующих в подобных операциях.

В контексте глобального незаконного оборота наркотиков жизненно необходимо эффективное транснациональное сотрудничество всех заинтересованных ведомств, находящихся на переднем крае обороны. Для эффективной реализации трансграничного сотрудничества антинаркотическая политика должна включать в себя прямую, в режиме реального времени, коммуникацию между правоохранительными органами, пограничной и таможенной службами. Поэтому важно обеспечить техническую инфраструктуру и обучение для всех уровней транснационального межведомственного сотрудничества. Большое внимание уделяется основным способам транспортировки и каналам незаконного оборота наркотиков с целью пресечения незаконного оборота. Наблюдаемые изменения конкретных форм незаконного оборота наркотиков требуют уделять пристальное внимание гражданской авиации к небольшим аэродромам, а также небольшим морским портам и изолированным береговым районам. Еще одна трудная задача для стратегии по снижению предложения наркотиков управлению рисками – это противодействие торговле психоактивными веществами через интернет.

Разработка показателей для определения эффективности мер по снижению предложения наркотиков приобретает огромную важность. Использование подобных показателей способствует процессу определения целей в сфере снижения предложения на наркотики и оценки эффективности вмешательств. Оценка общей эффективности вмешательств является предпосылкой для эффективной и экономически целесообразной антинаркотической политики по снижению предложения наркотиков.

3.8. Меры по снижению спроса на наркотики

В то время как все меры по снижению предложения наркотиков имеют профилактические масштабы и цели, профилактические меры по снижению спроса на наркотики представляют не меньшую важность. Меры по снижению спроса на наркотики традиционно включают в себя профилактику, лечение, реабилитацию, а также усилия по снижению риска и предотвращению негативных последствий от употребления наркотиков.

3.8.1. Профилактика

Следует признать, что получить доказательства эффективности конкретного профилактического вмешательства, а также провести различия между корреляцией и причинно-следственной связью вмешательства по-прежнему очень трудно. Тем не менее, важно иметь профилактическую стратегию, включающую в себя концепции и модели, которые были применены на практике и продемонстрировали свою эффективность.

Любая профилактическая стратегия должна содержать в себе элементы универсальной, селективной и показанной профилактики. Профилактика должна использовать программы, направленные как на молодежь, так и на взрослых. Уместность и осуществимость каждого направления в сфере профилактики должны быть тщательно оценены с точки зрения особенностей ситуации в каждой отдельно взятой стране. На основании такой оценки должен быть поставлен основной акцент в профилактической стратегии для эффективного использования ресурсов и достижения максимального эффекта.

Универсальная профилактика направлена на все население.

Здесь цель заключается в недопущении употребления наркотиков или откладывании на максимально поздний срок начала употребления наркотиков. Такая цель достигается при помощи информирования населения и обучения его навыкам, необходимым для предотвращения данной проблемы.

Селективная профилактика направлена на конкретные группы населения, чей риск развития проблем значительно превышает средний в краткосрочной или долгосрочной перспективе. Основное преимущество работы с незащищенными группами заключается в том, что их нетрудно определить, что у них есть четкие присущие им характеристики, которые и позволяют предпринимать адресные действия, направленные на предотвращение начала употребления или откладывания его на максимально поздний срок.

Показанная профилактика направлена на конкретных людей, которые демонстрируют симптомы, тесно связанные с индивидуальным риском злоупотребления наркотическими средствами на более поздних этапах своей жизни или ранние симптомы проблемного употребления наркотиков. Целью программ по показанной профилактике является предотвращение развития зависимости от наркотических средств.

Для эффективной работы системы раннего обнаружения и адекватных профилактических вмешательств в отношении незащищенных групп и групп риска необходимо задействовать, акцентировать внимание и, по необходимости, обучить врачей и других работников сферы первичного здравоохранения, а также их коллег в других секторах – социальной защите и образовании.

3.8.2. Лечение и реабилитация

Антинаркотическая политика в сфере лечения должна основываться на интегрированных системах лечения, которые содействуют воздержанию, поддержанию и усилиям по снижению ассоциированного с наркотиками вреда для совместной работы в сфере здравоохранения. Данные системы должны быть тесно связаны со службами, направленными на снижение негативных последствий от употребления наркотиков, для предоставления всего спектра услуг здравоохранения и системы поддержки. С одной стороны, сюда входят легкодоступные низкопороговые услуги, удовлетворяющие насущные потребности потребителей наркотиков, а также различные инициативы и поддержка, мотивирующие потребителей наркотиков отказаться от наркотического образа жизни. С другой стороны, должны быть организованны конкретные пути в программы структурированного лечения для стабилизации состояния пациента или воздержания от употребления наркотиков. Данные услуги должны быть направлены на удовлетворение потребностей различных групп пациентов.

Следует задействовать основную систему здравоохранения для скрининга и вмешательства, когда злоупотребление наркотиками начинает перерастать в проблемное употребление наркотиков или зависимость. Различные варианты лечения доступны для большинства проблемных потребителей наркотиков, однако следует также уделять внимание тем потребителям наркотиков, которые еще только на полпути к серьезной зависимости и проблемному потреблению наркотиков.

Лечение и реабилитация идут рука об руку. Меры по социальному включению, направленные на содействие реабилитации, являются важной предпосылкой для успешного лечения. Меры, связанные c предоставлением жилья, работы, организацией досуга и т.д., являются ключевыми элементами успешной реабилитации.

3.8.3. Снижение негативного воздействия от потребления наркотиков

Меры по минимизации вреда от употребления наркотиков, по снижению смертности и уменьшению нарушений общественного порядка являются неотъемлемой частью и четким приоритетом национальной антинаркотической политики в большинстве стран. Меры по минимизации риска для здоровья от употребления наркотиков могут стать хорошим подспорьем в реализации подходов общего публичного здравоохранения, в частности, в области борьбы с инфекционными заболеваниями, передаваемыми через кровь.

Меры, направленные на ограничение негативных последствий, которыми наркомания грозит и потребителю наркотиков, и системе здравоохранения, и общему пониманию проблемы зависимости на международном уровне поддерживаются ООН, а также антинаркотической стратегией и планами действий ЕС.

Они включают в себя конкретные вмешательства, программы и политику, стремящуюся снизить вред от употребления наркотиков здоровью, социальной и экономической жизни отдельных граждан, общин и сообществ. Под программами по снижению риска и вреда подразумеваются девять элементов, указанные в списке Технического руководства ВОЗ/ЮНЭЙДС/УНП ООН за 2009 г. (the WHO/UNAIDS/UNODC Technical Guide of 2009).

Данные меры являются пакетами вмешательств, разработанными специально с учетом ситуации и потребностей на местах. Для того чтобы быть эффективными, они должны быть встроены и связаны с профилактическими и терапевтическими мерами. Потенциал влияния таких мер заключается в предоставлении многочисленных вариантов вмешательств в различных комбинациях.

Для достижения устойчивых и политически оправданных результатов необходимо учитывать эффективность и соотношение "затраты-выгода" при разработке и реализации данных мер. Более того, следует создать и обеспечить подобные меры и связанные с ними услуги таким образом, чтобы они были приняты обществом, в частности, в тех местах и регионах, где они реализуются.

3.8.4. Непрерывность оказания помощи

В целом, проблемы, связанные с употреблением наркотиков, являются долгосрочными во всех отношениях. С точки зрения времени, необходимого для оценки эффективности конкретного вмешательства или для предоставления эффективного метода лечения и реабилитации, требуется средне – и долгосрочная поддержка и обязательства. В результате, антинаркотическая политика должна быть реалистичной в плане временных рамок, а также понимать необходимость долгосрочных целей и перспектив.

Для лечебных услуг и вмешательств, направленных на снижение риска возникновения негативных последствий от употребления наркотиков, важно обеспечить непрерывность оказания помощи с точки зрения наличия услуг и доступа к ним. Для того чтобы лечебно-профилактические вмешательства были эффективными и действенными необходимо соответствие и взаимосвязь услуг в пенитенциарных учреждениях с услугами за пределами пенитенциарной системы. Инвестиции в программы лечения могут оказаться под угрозой, если эти программы не будут адекватно продолжены из-за изменения ситуации.

Важной предпосылкой для социального включения является непрерывность в лечении и реабилитации, направленные на эффективную реинтеграцию в общество после окончания лечения. Огромное значение в данном контексте имеет наличие работы, жилья и возможность реструктуризации долга. Необходимо отметить, что лучше всего проводить лечение и реабилитацию параллельно. У некоторых пациентов реабилитация и меры по социальной реинтеграции могут сами по себе привести к снижению уровня потребления и зависимости, тем самым делая возможным снижение интенсивности лечения.

3.9. Принятие во внимание международных документов и передового опыта

Существует широкий спектр правовых и политических документов, которые необходимо принимать во внимание при разработке антинаркотической политики. Кроме того, существует большое число инструментов для разных секторов антинаркотической политики, которые предоставляют общие, конкретные и индивидуальные варианты.

Принимая во внимание сложность данного вопроса, для успешной разработки согласованной антинаркотической политики и целевого расходования ресурсов при планировании и разработке, важно использовать существующие документы и знания в качестве концептуального руководства. На данный момент уже существуют разнообразные документы, инструменты и ресурсы на уровне Совета Европы, Европейского Союза, ЕМЦНН (EMCDDA), УНП ООН, МККН (INCB), ВОЗ и т.д. (выборка приведена в Приложении 1), которые предлагают незаменимый набор практических советов и инструментов для руководителей.

Предлагаемые ресурсы варьируются от сравнительных данных по потреблению, по вреду от употребления, по антинаркотической политике и ответной реакции на ее меры, в сфере злоупотребления табаком, алкоголем и психоактивными веществами, а также в сфере зависимостей и публичного здравоохранения, до сборников данных для полной и интегрированной политики, затрагивающей все вещества, вызывающие зависимость. Группа Помпиду предлагает примеры передового опыта через свою Сеть экспертов EXASS (EXASS Network), которая связывает антинаркотическую политику с практикой. Портал ЕМЦНН с примерами передового опыта является исчерпывающим ресурсом для руководителей в области антинаркотической политики по вопросам профилактики и лечения наркомании, а также социальной реинтеграции и концепции снижения вреда.

3.10. Трансверсальность

В настоящее время проблема наркомании считается многогранной, а с точки зрения политики и вовсе трансверсальной, т.е. требующей действий в различных секторах: в системах здравоохранения и социальной защиты, в правоохранительных органах и пограничной службе, системе юстиции и исполнения наказаний, в иностранных делах и международных отношениях, а также в сфере защиты прав человека. Для многогранных проблем естественно требовать междисциплинарного ответа от различных ведомств в разных секторах для эффективной работы по вопросам профилактики, здравоохранения и социальной защиты. Чтобы политика была эффективной в таком сложном вопросе, она должна основываться на понятной концепции и иметь целый набор четких мер в различных секторах антинаркотической политики.

Координация и сотрудничество между различными организациями и ведомствами, работающими во всех затрагиваемых секторах, является незаменимым условием для эффективной реализации комплексного подхода по антинаркотической политике.

Поэтому необходимо, чтобы антинаркотическая политика четко указывала на необходимость сотрудничества между секторами и координацию между участвующими сторонами. Антинаркотическая политика является общей точкой отсчета для всех игроков; в ней должны быть четко прописаны все роли.

4. Реализация антинаркотической политики

На каждом этапе, будь то планирование, подготовка или реализация, необходимо предвидеть все возможные результаты, в том числе и негативные, и побочные эффекты, возникающие в результате реализации мер. Особое внимание следует уделить тем мерам, которые могут вторгнуться в сферу интересов других учреждений и ключевых участников. Подобным же образом необходимо проследить, чтобы результаты не конфликтовали между собой или не подрывали цели и задачи из других областей политики.

Следует учитывать чувствительные точки в области политики и культуры. Любое действие в области антинаркотической политики должно сопровождаться активной политикой в сфере коммуникаций и информации. Также требуется открытость для постоянного диалога со всеми теми, кого затрагивают меры в области антинаркотической политики, или у кого они вызывают озабоченность.

Консультации с гражданским обществом, в частности с НПО, с общественными движениями, коммерческими проводниками услуг являются важным источником идей, инноваций и потенциала для поддержки. В то же самое время открытое обсуждение с видными представителями гражданского общества может стать ключевым механизмом для разрешения конфликтов, которые могут возникнуть при реализации антинаркотической политики. Эффективное управление антинаркотической политикой требует от ученых и специалистов-практиков постоянного и систематического обзора существующей и постоянно растущей доказательной базы.

4.1. Развитие институциональной поддержки

Политика реализуется наиболее успешно тогда, когда у нее есть широкая поддержка. Лучший способ получить широкую поддержку – прийти к консенсусу со всеми заинтересованными лицами и ведомствами на максимально раннем этапе – на стадии планирования. Однако процесс формирования консенсуса по антинаркотической политике является очень сложным делом. Слишком мала практическая и теоретическая база для рекомендаций. В поисках консенсуса следует участвовать заинтересованным секторам антинаркотической политики, а также административным и политическим структурам и отдельным ведомствам.

В частности, чтобы на стадии реализации согласованная политика не развалилась, а реализация не пошла в незапланированном направлении, особенно важно найти общее понимание между политическим уровнем и административным аппаратом. Поэтому рекомендуется разрабатывать четкую и ясную антинаркотическую политику, стратегии и программы. На практике это означает четкое прописывание целей, ожидаемых результатов, ключевых игроков, а также ожидаемых от них действий и пользы для них самих.

Следует разработать процедуры по управлению конфликтами, которые бы смогли эффективно сглаживать любые трения, возникающие между ключевыми игроками. В этом отношении огромное значение имеет создание механизма, который может разрешать конфликты между игроками из сферы по снижению спроса на наркотики и из сферы по снижению предложения наркотиков.

4.2. Действенность и эффективность

Необходимо помнить, что в рамках антинаркотической политики ответные меры на употребление наркотиков и связанные с этим проблемы не могут быть основаны только на доказательной базе и решительности; также должны учитываться ценности, культурное влияние, организационная структура и общественное мнение. Следует отметить, что зачастую очень сложно эффективно использовать результаты исследований по причине различий в концепциях и "жаргонах", используемых в антинаркотической политике и науке. Следует также соблюдать осторожность, чтобы результаты исследований не использовались избирательно или упрощенно, поскольку это может негативно повлиять на результаты действий или даже привести к неблагоприятным последствиям.

Меры антинаркотической политики всегда должны иметь больше положительных, чем отрицательных сторон. В условиях нехватки ресурсов следует сконцентрировать свои действия на вмешательствах, которые гарантированно приводят к ожидаемым результатам. В тех случаях, когда предлагаемые меры оказались неэффективными, следует либо избегать их повторного применения, либо совсем отказаться от их реализации.

При реализации сбалансированной антинаркотической политики важно одновременно реализовать на практике отдельные меры по снижению предложения наркотиков и спроса на них. Избирательные, фрагментированные или повторные действия могут снизить эффективность реализуемых мер.

В общем, многодисциплинарные подходы и совместные действия являются более эффективными в достижении ожидаемых результатов и создают более широкое поле воздействия. Они также могут быть более эффективными в плане использования ресурсов, если вовремя воспользоваться эффектом синергии, объединить ресурсы и открыто на всех уровнях обмениваться опытом по применению эффективных или неэффективных мер.

4.3. Создание структур по сотрудничеству координации

Сотрудничество и координация между местным, региональным, национальным и международным уровнями являются предпосылкой для успешной антинаркотической политики. Все меры и действия должны разрабатываться с учетом партнерских отношений. Соответственно, потенциальные партнеры должны быть задействованы уже на стадии планирования или еще раньше.

Ниже приводятся минимальные условия для успешного функционирования партнерства:

– общая цель,

– регулярный и постоянный контакт,

– договоренности по обмену информацией,

– прямое сотрудничество на всех уровнях,

– знание ограничений, предрассудков и институциональной культуры,

– преодоление юридических препятствий,

– соблюдение принципа взаимности.

Есть потребность в структурах, которые для достижения максимального воздействия и обеспечения эффективного использования ресурсов обеспечивали бы координацию и выполнение действий в сотрудничестве с важными партнерами. Поэтому важно избегать неуместной конкуренции между ключевыми игроками, участвующими в совместных усилиях. Также необходимо проконтролировать, что их действия дополняют, а не противоречат друг другу.

Необходимы механизмы для укрепления контактов между ведомствами из сектора по снижению спроса на наркотики и ведомствами из сектора по снижению предложения наркотиков, чтобы прийти к совместным усилиям и избежать противоречий или неблагоприятных эффектов от конкретных вмешательств. Здесь требуется создавать не новые формальные структуры, а скорее общие платформы для регулярного общения, которое может быть неформальным.

Хотя это может быть труднодостижимо, важно понимать, что одним из ключевых факторов успеха являются неиерархические отношения между партнерами по сотрудничеству. Партнерства, построенные на консенсусе, создают более сильное чувство долевого участия и более высокий уровень обязательств, чем те, что построены только на основе юридических обязательств или инструкций.

При выстраивании координации и сотрудничества между ключевыми игроками должны сбалансировано соблюдаться особенности национального, регионального и местного уровней. Решения должны зависеть от типа механизмов, регулирующих сотрудничество и отношения между разными уровнями ответственности в рамках антинаркотической политики. Одним из таких способов является достижение договоренностей, в рамках которых представители разных уровней ответственности обсуждают подходы к общей политике. Предоставление региональным и местным властям финансовых стимулов и целевого финансирования со стороны национального уровня является одним из способов проведения последовательной антинаркотической политики между различными уровнями.

4.4. Мониторинг и оценка эффективности

На практике оценка эффективности – это процесс выработки научно-обоснованного суждения по поводу ценности какого-либо действия. Мониторинг – это регулярный, систематический сбор данных по конкретному мероприятию как основа для оценки эффективности и исходные данные для контроля качества. Кроме того, мониторинг является общим и систематическим источником знаний в рамках проводимой работы. Оценка эффективности также является важным инструментом для перспективного планирования. С точки зрения доказательной базы мониторинг и оценка эффективности нужны для демонстрации того, что данное вмешательство имеет такой позитивный эффект, который превышает любые потенциальные негативные последствия.

Существуют неопровержимые доводы в пользу оценки эффективности и ее проведения. Кроме всего прочего, результаты оценки эффективности могут доказать успешность легитимизировать просьбы о политической или финансовой поддержке. Более того, она может обеспечить доказательную базу для повышения качества и эффективности осуществляемых вмешательств, а также способствовать улучшению контроля качества.

В общем, оценка эффективности должна проводиться в отношении средне – и крупномасштабных программ, пилотных инновационных проектов. Зачастую она невозможна для одноразовых или мелкомасштабных мероприятий. Она может быть необязательной там, где качество и эффект от вмешательства уже известен и хорошо задокументирован. В таких случаях могут быть достаточными и менее сложные инструменты по контролю за качеством.

Необходимо понимать, что одни только результаты оценки эффективности не могут лечь в основу доказательно – обоснованной антинаркотической политики, поскольку они инкорпорируют слишком много административных и политических ограничений. И, тем не менее, оценка эффективности позволяет собирать данные по конкретной наркотической ситуации и эффективности ответной реакции на нее, тем самым предоставляя полезную информацию для публичного обсуждения при выборе вариантов антинаркотической политики.

4.5. Гарантия качества

Обеспечению качества можно дать следующее определение – система процедур, проверок, аудита и коррекционных действий с целью обеспечить максимально возможное качество оказываемой услуги или выполняемого действия. Действия по обеспечению качества могут быть реализованы в качестве меры по более или менее формальному контролю и с более или менее высоким уровнем отчетности посредством проведения внутренней или внешней оценки эффективности. К часто используемым инструментам контроля качества относятся: установление стандартов качества, применение руководящих принципов, проведение мероприятий по оценке эффективности и регулярного обучения персонала.

Оценка технологического процесса является наиболее часто используемым инструментом по контролю качества. Она может проводиться в любое время для анализа того, как разрабатывается концепция мероприятия, как мероприятие планируется и реализуется. Она позволяет проводить оценку, если услуги и продукты предоставляются адекватно с точки зрения качества и количества.

Продолжающееся обучение персонала является важным методом ознакомления специалистов с последними тенденциями и знаниями в столь быстро изменяющейся сфере антинаркотической политики. Постоянно растет объем доказательно-обоснованных обзоров, руководящих принципов, пособий и рекомендаций по передовому опыту. В результате продолжающее образование и обучение для специалистов, работающих в сфере антинаркотической политики, получает все больше внимания и становится ключевым компонентом любой системы по контролю качества в данной сфере.

Важно, чтобы организуемое обучение имело адекватную цель и избегало фрагментации. В образовании качество должно гарантироваться адекватными стандартными процедурами, в том числе квалификационными профилями, необходимыми для реализации различных мер.

4.6. Инициирование и управление переменами

Для того чтобы получить устойчивые результаты, антинаркотическая политика должна быть не только реакционной, но и проактивной. В то время как антинаркотическая политика должна реагировать на изменения, не менее важно, чтобы она имела динамическое измерение, которое бы предвосхищало развитие событий в будущем и предсказывало подобные изменения. В частности, это означает, что антинаркотическая политика, планирование, услуги и концепции должны обеспечивать достаточную степень гибкости и регулировки, по мере развития ситуации. В то же самое время руководители, управленческий персонал и специалисты должны быть адекватно информированы о новых тенденциях и иметь выход на системы раннего предупреждения такие важные органы как Группа Помпиду, ЕМЦНН, УНП ООН и ВОЗ.

Незаменимыми условиями, гарантирующими надежность и эффективность антинаркотической политики, являются способность оставаться в состоянии готовности к изменениям и возможность адаптироваться к подобным изменениям по мере развития общества и ситуации. Новые наркоситуации, новые наркотические средства и новые научные подходы приводят к быстрым изменениям среды, с которой работает антинаркотическая политика. Такая динамика должна адекватно учитываться при любом развитии событий для избегания ситуаций, когда антинаркотическая политика становится неэффективной, или когда она приводит к появлению незапланированных последствий. Поэтому необходимо создать систему обратной связи с уровня предоставления услуг, которая бы позволяла предупредить ключевых игроков о новых наркотических средствах и об изменениях особенностей употребления наркотических средств. Также должны быть выстроены каналы коммуникации, которые бы гарантировали, что при возникновении ситуаций, когда меры приводят к незапланированным и даже негативным последствиям, проблема была быстро доведена до уровня руководителя, способного принять решение об ответных мерах или изменении политики.